《宋史·卷一百七十六·食货志上四》说，汉有常平仓，隋有义仓，都是“利民之良法”。而“义仓以备凶灾”，是赈救灾民的主要储备。“周显德中，又置惠民仓，以杂配钱分数折粟贮之，岁歉，减价出以惠民”。宋代的制度继承了前代这些基于“利民”考虑的仓制，“兼存其法焉”。宋太祖承五代之乱，海内多事，义仓制度废弛。乾德初年，诏令诸州于各县置义仓。“民饥欲贷充钟食者，县具籍申州，州长吏即计口贷讫，然后奏问”。随后因输送烦劳，这一制度未能坚持。淳化三年（992年），京畿丰收，分遣使臣“增价以籴，虚近仓贮之，命曰‘常平’，岁饥即下其直予民”。宋真宗咸平年间，有臣下建议福建“增置惠民仓”，于是“诏诸路申淳化惠民之制”。景德三年（1006年），“言事者请于京东西、河北、河东、陕西、江南、淮南、两浙皆立常平仓”，根据年景适当籴粜以平抑粟价，以救助“灾伤州郡”。天禧四年（1020年），“荆湖、川陕、广南皆增置常平仓”。后来朝臣或有建议“复义仓”者，宋仁宗曾经“命天下立义仓”，然而不久“复罢”。对于义仓置废，朝廷数次发生争议。实际的政策也多有反复。

    大自然对宋朝并没有太多的优惠政策，它同样历经了旱灾、涝灾，而且次数也非常之多。在应对这样无法抵抗的天灾时，宋朝则是采取了最直接有效的办法——食物救助。

    一个普普通通的老百姓，最大的心愿就是能够平平淡淡地过一辈子，讨个媳妇、生个孩子，有饭吃、有衣穿，偶尔喝上两盅小酒，这就足矣。尽管世界上总会有一些有野心、有抱负的人，但是那毕竟是极少数中的极少数。当灾难来了之后，很多普通人的普通生活被打乱了，他们或者是失去了亲人，或者是失去了家园，心中的悲痛可想而知，可更为关键的是什么？那就是他们的温饱。

    如果灾民们没有了可以果腹的食物，就会选择离开这个地方，到另一个地方去寻找食物，这是人的本能行为。在宋朝，这样的人群被称之为“流民”。可是，流民问题对于朝廷来说是非常严重的，一直能够稳定前行的人口普查工作遇到了障碍，紧接着就会影响到农业生产。在中国封建社会，农业生产一直就是按照“一个萝卜一个坑”这样的方式进行的，大量的人口无法控制地转移了，那么这个地区的农业生产就会留下一大片空白，第二年就会成了荒地，造成耕地的流失。这些说的是受灾的地方，那么那些“流民”又过着怎样的日子呢？他们或者是来到没有受灾的富庶之地，寻求一份能够填饱肚子的工作；又或者是迫于现实而做起了小偷；如果身体强壮点的，或许又会进入山林之中做起强盗；而后者因为对社会的不满，或许会做出更为出格的事情……

    估计宋朝的皇帝学过心理学，他太清楚这些灾民在受灾之后最需要的是什么，那就是食物。在宋仁宗在位的时候，他设置了一个机构叫做“广惠仓”。马端临在《文献通考》中详细地记载了此事：

    初，天下没入户绝田，官自鬻之。枢密使韩琦请留勿鬻，募人耕，收其租别为仓贮之，以给州县郭内老幼贫疾不能自存者，领以提点刑狱，岁终具出内之数上之三司。户不满万，留田租千石，万户倍之，户二万留三千石，三万留四千石，四万留五千石，五万留六千石，七万留八千石，十万留万石。田有余，则鬻如旧。四年，诏改隶司农寺，州选官二人主出纳，岁十月遣官验视，应受米者书名于籍。自十一月始，三日一给，人米一升，幼者半之，次年二月止。有余乃及诸县，量大小均给之。

    这段史料详细地道出了“广惠仓”的实际用途和操作方法。简单点来说，就是在太平的年月里，每年朝廷拨一部分的粮食储存到“广惠仓”之中；如果哪一方遇到了灾害，就照地区的人口数量提供部分应急的赈灾粮食，而且就连数量也是仔细研究之后定下的。

    别看一个小小的“广惠仓”的设置，但是对于宋朝的影响却是巨大的。很多百姓在听到这个消息之后拍手称快，就算是遇到了灾难，心里也有底了，至少朝廷早就有了应对办法，他们不用担心吃不饱饭了。百姓就是百姓，如果朝廷能够善待他们，他们又怎么想要过上颠沛流离、刀口舔血的日子呢？

    灾年还是少数的，在此之后，“广惠仓”又多了新的功能，那就是扶持社会贫困人口和社会弱势群体。

    《宋史·卷一百七十八·食货志上六》在关于“振恤”的内容中写道：

    神宗即位以来，河北诸路水旱荐臻，兼发籴便司、广惠仓粟以振民。熙宁二年，赐判北京韩琦诏曰：“河北岁比不登，水溢地震。方春东作，民携老幼，弃田庐，日流徙于道。中夜以兴，惨怛不安。其经制之方，听便宜从事，有可以左右吾民者，宜为朕抚辑而振全之，毋使后时，以重民困。”而王安石秉政，改贷粮法而为借助，移常平、广惠仓钱斛而为青苗，皆令民出息，言不便者辄得罪，而民遂不聊生。又诏卖天下广惠仓田。自是先朝良法美意，所存无几。哲宗虽诏复广惠仓，既而章惇用事，又罢之，卖其田如熙宁法。常平量留钱斛，不足以供振给，义仓不足，又令通一路兑拨。于是诏圣、大观之间，直给空名告敕、补牒赐诸路，政日以隳，民日以困，而宋业遂衰。